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继往开来,回归初心,中国PPP事业迈入健康发展新时代

作者:信息科        发布时间:2018-05-02


  党的十八大以来,我国开启了新一轮全面系统、深层次、根本性的改革,取得了全方位、开创性的历史成就。PPP作为贯彻全面深化改革的一项重要举措,经过四年的高速发展,我国已经成为全球最具影响力的PPP市场。根据《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年3月报》,截至一季度末,管理库累计项目总数7420个,投资额11.5万亿元,规模之大,举世瞩目。

  时至今日,中国步入新时代,这是我国发展新的历史方位。新时代赋予PPP新的机遇和挑战。为深入贯彻落实党的十九大、中央经济工作会议和全国金融工作会议精神,财政部首次启动了全方位、全覆盖的项目库清理整改工作,对我国PPP事业的发展,影响深远。本季报是清理整改工作收官之后,财政部PPP中心首个对外发布的季报。

  从报告中的事实和数据,我们不难看出我国PPP事业的初心、使命和取得的成绩。PPP改革作为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分,一直致力于转变政府职能、放宽市场准入、鼓励竞争创新,通过充分释放市场活力,不断增加发展新动能,以供给侧结构性改革为抓手,着力提高公共服务的供给质量和效益,满足人民群众日益增长的多样化的美好生活需要。时代赋予PPP的历史使命,从以下几个方面,都得到了体现和印证。

  一、管理库项目数量回落,质量提升,清理整改开启中国PPP规范发展的新征程

  根据本季报,3月管理库PPP项目的数量和投资额,自2016年1月以来首次出现回落,标志着PPP已从高速发展转型为高质量发展。这是我国PPP事业发展里程碑式的数据,明确了中国PPP从起飞到平飞的拐点,新时代已然来临。

  回顾往昔,我国PPP经历了波澜壮阔的四年,PPP项目库规模迅速扩大的同时,泥沙俱下,不少PPP项目存在风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底,重建设轻运营、绩效考核不完善,社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题,积累了一定的隐性风险。因此,一系列以“防风险、促规范”为原则的规范文件陆续出台。

  十九大开启了中国经济高质量发展的新时代,PPP作为地方政府为区域经济社会发展提供基础设施和公共服务的重要方式,作为我国公共治理的提升方式,也面临着调整节奏紧跟高质量发展时代步伐的挑战。2017年11月,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),拉开了中国PPP全面规范清理整改的序幕。

  本次清理整改,是我国PPP市场的一次全面自我革新。92号文的主旨,就是通过淘汰不成熟、不规范的PPP项目,置换合理公共资源和财政资源。通过清理退库,将不规范的PPP项目剔除,腾出相当一部分政府预算支出的空间,无疑是地方政府债务风险的合理优化,是财政部对于防范化解重大风险攻坚战的积极举措。

  通过本季报的数据,我们不难看出,92号文提出的项目库清理工作已达到了既定的效果。实现中央“切实推动PPP规范运作,改善公共服务质量,实现PPP项目转型升级、提质增效”的预期目标,打消了市场对PPP项目从严收紧难推动的疑虑。同时,各地仍在积极开展项目的申报工作,申报数量持续增加,未来仍然会保持增长态势。此外,数据显示管理库中政府付费类项目仍在增加,各地在风险可控、运作规范的前提下,让PPP回归公共服务创新供给机制的本源,仍然可以发展政府付费类项目。正所谓,去伪存真提质量,正本清源促发展。

  二、落地项目稳步增加,超四成落地项目开工,PPP模式继续推进中国经济高质量增长

  本季报显示,管理库落地项目数量和质量得到了双提升,从落地率和开工率两个维度看:管理库新增落地项目595个,落地率环比增加5.4%;净增新开工项目216个,开工率41.4%。

  首先,综合信息平台项目管理库内PPP项目落地率稳步提升。自2017年一季度统计数据以来,PPP落地率持续增加,至2018年一季度,达到44.8%的历史最高水平。从财政部四批示范项目的统计情况看,项目落地率更高,累计落地示范项目个数达83.5%(共1009个项目落地843个),落地示范项目投资额达86.9%(共2.3万亿落地2万亿),一季度新增落地项目42个,实现前三批示范项目全部100%落地。

  其次,项目开工率的持续增加,反映我国PPP落地项目的质量逐步提升。自2017年第三季度起,PPP综合信息平台管理季报新增公布落地项目开工率,开工数量和开工率一直呈现稳中有升的态势。截止目前,管理项目中已有1375个项目开工,占落地项目数量达41.4%,季度净增216个,落地项目开工率持续向好。

  开工率持续提升说明更多的项目从“方案”走向了“施工”。已开工项目通过了金融机构的融资审核、政府建设管理部门的开工审批等,实质性的进入了工程建设(或直接委托运营)的阶段,更具有市场验证性和操作性。

  最后,PPP高质量的发展之路,在部分省份的实践中得到印证。清理规范并不代表PPP工作的倒退,更是一次质量的提升。如山东、河南两省在此次项目清理过程中,虽申请退库项目数量和投资额都较多,但在整体财政风险可控的前提下,提升省内PPP项目质量,实现落地示范项目数量全国排名第一(山东72个)、第二(河南69个)。

  因此,PPP项目质量提升从管理库、示范项目两个口径,从落地率、开工率两个维度都得到验证,更说明PPP整体工作和自92号文所要求的项目库清理工作起到了显著的成果,为激发民营资本投资活力,实现供给侧改革,基础设施建设服务百姓,惠及民生福祉,促进绿色发展的优质项目腾出空间,为中国经济全方位、高质量发展保驾护航。

  三、示范项目民营企业参与度高,积极支持供给侧结构性改革,助力中国经济高质量发展

  根据本季报,在843个落地示范项目中,签约社会资本共1449家,其中民企占39.1%,环比上升0.2个百分点;民企参与的示范项目438个,占52.0%,环比上升0.3个百分点。财政部示范项目,是我国PPP事业发展的标杆,民企参与的示范项目占到了半壁江山,这既极大地提振了市场信心,又体现了PPP优化配置资源的属性。

  市场在资源配置中起决定性作用,是党的十八届三中全会确立的一项重大理论观点。中央和地方对于激发民间资本活力、促进供给侧结构性改革等方面,一直不遗余力。

  2017年9月,国务院办公厅《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》指出,“鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目,促进基础设施和公用事业建设”。从经济整体发展角度而言,民企参与PPP项目能够有效促进社会主义市场经济体系持续健康发展,有利于深化公共服务和基础设施领域供给侧结构性改革。

  根据季报数据显示,我国PPP项目民营企业的参与率持续稳定增长,随着五位一体制度的不断完善,管理库对PPP项目两评一案、采购文件规范性审核加强,民间资本参与PPP项目将获得更加公平、规范、开放的市场环境,已然成为PPP项目投资的坚实力量。

  示范的力量是无穷的。财政部示范项目的市场认可度高,投资收益预期乐观,民营企业的参与度就高。作为充分参与市场竞争的主体,民营企业形成了提供高质量建设、高效运营和有效维护的能力,民企积极参与PPP项目能够结合政府和社会资本两者优势,真正发挥PPP模式撬动优质社会资本提供优质公共服务或基础设施的作用,同时能有效降低政府部门和国企部门杠杆率。因此,随着我国PPP事业的深入推进,PPP模式在供给侧结构性改革中发挥的作用,也会越来越重要。

  四、基本公共服务领域继续增长,助力扶贫攻坚,促进我国民生事业进一步改善

  党的十九大报告提出要“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、若有所住上不断取得新进展,深入开展脱贫攻坚,保证全体人民在共建共享发展中有更多的获得感”。为此,各级政府需要在文化、体育、医疗、养老、教育、旅游等基本公共服务领域进一步发力,在不断增加民生服务的供给数量同时,不断的提高服务的质量和水平,以满足人民日益增长的美好生活需要。

  十八大以来,中央各部委不断发文要求项目各类社会资本开放包括养老、教育、医疗等基本公共服务市场,支持在基本公共服务领域内推广和使用PPP模式推进项目建设。各级人民政府利用社会资本力量推进民生项目建设和运营所取得的进展亦在本季报的统计数据中得到了体现。

  本季报显示,3月末公共服务领域累计项目总数1349个,占管理库的18.2%,其中教育领域358个、旅游领域327个、医疗卫生领域252个;累计投资额12084亿元,占管理库的10.5%,其中旅游领域4733亿元、教育领域2142亿元、医疗卫生领域1855亿元。

  在文化、体育、医疗、养老、教育、旅游等基本公共服务领域,各级人民政府有保证基本建设的责任。但由于上述领域存在运营管理能力相对较弱、盈利性低的问题,需要有很强的运营能力和丰富的运营经验民营企业在内的各类社会资本,而以引入各类型社会资本积极参与提供公共服务的PPP模式正是促成双方优势互补的有效工具,各级政府以少量的资金或资源对基本公共服务项目进行补贴,使得相关项目的投资具有经济上的可行性,进而增加基本公共服务的供给,同时通过激励相容的绩效考核机制,驱动社会资本不断的运营中提质增效,促进我国民生事业进一步改善。

  五、污染防治与绿色低碳项目推进成效显著,有力地支持打赢生态环境保护攻坚战

  十九大报告提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”,全面建设“美丽中国”。生态文明建设上升至千年大计,充分展现了中央政府对生态文明建设的重视程度和决心;2018年政府工作报告明确提出“巩固蓝天保卫战成果,深入推进水、土壤污染防治”,“深入推进教育、文化、体育等改革,充分释放社会领域巨大发展潜力”,“支持社会力量增加医疗、养老、教育、文化、体育等服务供给”。

  针对财政部PPP综合信息平台涵盖的19个领域进行分析,位列其中的生态建设和环境保护、水利建设、教育、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游,以及更加细分的公共交通、供排水、可再生能源等多个领域PPP项目,均对污染防治和推动经济结构绿色低碳化起到较好的支持作用。

  季报显示,在不规范项目被清理的前提下,一季度基本公共服务领域项目继续增长,投资额新增875亿元,污染防治与绿色低碳项目新增23个,投资额443亿元。截至一季度,累计污染防治与绿色低碳项目4002个、投资额4.1万亿元,分别占管理库的53.9%、35.9%,项目个数与投资额均占据较高比重。

  水、土壤、大气一直是生态环境保护的重点关注领域。其中,污水处理及固体废弃物、垃圾分类处置属于强制应用PPP的领域,市场化程度较高;土壤、大气治理由于投资体量巨大,单纯依靠政府直接投资效果有限,目前也已在积极探索PPP的应用,未来污染防治必将是PPP应用持续增长的重点领域。

  为实现“美丽中国”这一宏伟目标,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构,低碳化经济结构调整正稳步推进,第三产业在国民经济中的比重逐步提升。教育、科技、文化、养老、医疗、旅游等领域具备较强的“刚需”和使用者付费属性,推广PPP应用既有利于降低政府财政直接支出,又可有效缓解“不平衡不充分”矛盾。

  建设“美丽中国”为污染防治和推动经济结构绿色低碳化提供了广阔的市场空间,作为“缓解矛盾”与“支持社会力量”桥梁纽带作用的PPP,在贯彻发展新时代特色社会主义的基础上,有望为我国打赢污染防治攻坚战、创新社会经济发展模式做出重要贡献。

  综上所述,新时代已赋予我国PPP事业新的历史机遇。站在历史新阶段的起点上,PPP的新理念、新思想和新动能已然形成,PPP各参与方的机构能力也在逐步加强,PPP合作命运共同体已显雏形。正如没有方向的航行,任何风都是逆风。没有对PPP改革方向有全面深入的理解,稍有政策微调,信心就会波动。新时代已来,中国PPP发展之路,在规范中前行。

  来源: 中国投资咨询有限责任公司