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对我省招投标管理体制改革的调查与思考--内江市公共资源交易服务中心

作者:信息科        发布时间:2014-04-04


建筑工程领域专项治理最重要的任务,是解决招投标领域的问题。最近,我们通过对一些地方政府领导和招投标管理部门包括代理机构、评标专家采取集中和个别座谈等方式进行了专题调查研究,现就深化对招投标管理体制的改革创新,推进我省招投标领域突出问题的专项治理提出如下建议,供决策参考。

一、创新省级招标投标管理体制

调查和实践表明:我省招投标市场“从封闭到公开、从无形到有形”的转变,但也依然存在条块分割、多头管理、各自为政、依法扯皮,政事不分、管办合一、监督乏力、管理缺位、服务薄弱、违法违规操作现象十分突出。一些把地方反映“该地区百分之百的招投标项目均有人为干扰行为”。招监办的负责人也认为“几乎所有招投标只是走了一个‘程序合法’的形式而已”,这些现象和问题的存在一是严重扰乱了招投标领域的市场秩序;二是招投标双方互相制约的关系受到人为扭曲,给工程质量和进度带来极大隐患;三是为权力寻租、权钱交易、行贿受贿等腐败现象,行业不正之风和违法违纪案件的产生提供了条件;四是各级政府和招投标制度的社会公信力受到影响,特别是灾后重建项目实施和政治影响和社会美誉度将受到极大的损害。因此在专项治理工作中创新招投标体制、机制势在必行。

按照“管办分离、规范运行、统一管理、依法监督”的思路,坚持“管办分离,提高效能,市场导向”的原则,健全招投标监管体制设计,优化招投标活动涉及的政府组织结构,规范设置机构,实行招投标职能的有机统一,建立跨部门统一的招投标管理协调机构。对现有分散各行政主管部门的招投标管理职能重新整合,统一划转到新组建的招投标管理机构。并将隶属于这些部门的交易中心剥离出来,与其脱钩,实行管办分离,政事分开,让“管”的部门与“办”的单位不再有隶属关系。建立跨“中心”统一的招标投标交易平台。按“同城合一”的思路,建立一个不属于任何部门管理的招投标交易中心,将所有的招投标项目“统一进场交易,统一监督管理”。建立跨区域统一的招投标服务体系。围绕招投标活动建立全省性服务体系,规范管理、资源共享、高效服务。也就是在省一级政府建立招标投标监督委员会(领导机构)的统一领导下的法律赋予监管职责的各行政主管部门(监督机构)、行政监察部门(含招监办)参与的原有体制下,新成立四川省招投标管理局(管理协调机构)和公共资源交易中心(市场交易平台)共同组成五个层面构成的招投标监督管理体制,进而真正实现立项审批、工程发包和执法监督权的分离。

二、组建四川省招标投标管理局

调查表明:现行的招投标监督体制为各部门分散的管理体制,招标投标监管与执法分别为发改委、建设、水利、交通、民航、铁道、信息产业等各主管部门负责。有关部门既对本行业招投标活动进行管理,又实施具体监督,有的还是招标项目的实施人和招标代理机构的上级等等。这些错综复杂、层次不清、经济关系不明的监督管理体制,必然带来监督部门的缺失与监管工作的缺位。借鉴国外先进管理经验,应建立一个独立于行政部门之外统一、独立、权威的综合协调管理机构和监管执法主体,是解决招投标法律现有体制缺陷的现实选择。在国家有关法律尚未修订完善,招标投标有关职能未依法划转之前,可由有关行政部门向招标管理部门委托授权,并由省人大通过或以政府令的形式把对招标投标活动的管理权向新建的招投标管理机构统一划转。

组建省本级统一的招标投标管理协调服务机构,就是在现有的法律框架内,把和招投标活动紧密相关的现有各行政部门管不了、管不好和无人管的组织或个人、行为和事务纳入该机构统一管理、协调和服务范围,实行招投标职能的有机统一。该机构设置可参考省监察厅、招监办给省政府的请求意见:“依据省委、省政府的川办发[2001]57号文件第一条第三项‘四川省招投标局的职能另行通知’的规定,赋予四川省招标局招投标管理职能”或以四川省招标局为依托,整合组建职能配置合理、机构设置优化、人员配备精良的四川省招标投标管理局,承担对省市两组级招标活动的统一管理、协调、指导、服务,对省级统一的公共资源交易平台和信息发布平台的监督、指导和管理;对招标活动当事的招标人、投标人、代理机构、评标专家建立统一的信用评价体系和管理机制;对招投标活动中的投诉和争议统一受理并进行仲裁和答疑;对全省招投标业务进行综合统计和系统分析;对招投标过程中的重大问题进行检查和调研,牵头制定全省招投标监督管理的地方性法规制度等职能职责。内部机构可设置工程、货物、服务、土地矿产、国有产权、国际招标采购管理和政策法规、市场仲裁等相关处(室),与其职能职责相协调,招投标管理特点相适应。其人员编制原则上对各行政主管部门原有机构、编制、职能进行统一划转,与“四川省招标局(成套局)”整合,不再增加机构、增加编制和增加人员。

三、建立省级统一的公共资源交易平台

调查表明,要有效解决当前交易平台突出存在的“政事不分、管办合一、行业分割、资源浪费、暗箱操作、权钱交易等问题,最有效的办法是建立交易集中、管理集中、监督集中的省级统一的“公共资源交易中心”(目前省内外已有不少成功的先例)。按照“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一管理”的总体思路,依托省政务中心,建立全省统一的“公共资源交易中心”,对省级现有分散的建设工程、政府采购、土地矿权交易,国有资产出让等各种中心实行统一项目申报、统一信息发布、统一操作规范、统一监督管理,进而实现“同城合一”的“统一进场、封闭管理、网上运行、电子招标、全程监控”的运作模式,一方面,实行招投标全过程的统一公开,另一方面,对招投标行为集中进行全过程监控,为招投标市场提供集中规范、优质高效的服务,从源头上杜绝权力和关系干预,遏制腐败行为。

公共资源交易中心依法、独立执行各类公共资源交易活动的运作,履行政府集中采购机构职能,负责公共资源交易市场日常管理工作,做好交易项目入场登记,招标公共发布、投标报名、评标专家抽取,交易见证和档案资料管理等各项工作。

四、建立全省统一的招投标公共服务体系

招投标领域一方面监管缺位行业尚多,另一方面分散的行政部门存在“重审批、轻管理、弱服务”的现象。政府对招投标活动实事上存在越位缺位问题。有些事不该管,有些事无人管,使招投标公共服务体系薄弱。

(一)建立统一的招标投标信息发布平台。调查反映:招投标信息突出存在“报、网多渠道发布”、“发布信息单一,关键内容缺失”、“发布平台以盈利为目的,变象限制查询”等问题,既增加发布成本,又增加查询难度,甚至削弱了信息的公开程度。所以很有必要在全省范围内,建立统一的招投标信息网,推行招投标信息的全面公开,对工程项目、物资服务采购、土地矿权交易、国有资产出让所有招投标信息统一在网上发布,实现网上发布信息,网上抽取专家,提供网上投诉政策服务咨询和专家培训等服务。凡是必须依法招投标的抬投标事项核准、资格预审公告、招标公告、中标候选人、中标结果违法违规行为等信息都向社会公开,提供网上查询。

(二)建立全省统一的行业管理机制。调查表明,投标企业借牌挂靠、买标卖标、围标串标、低价骗标、操纵投标、分包转包;代理机构缺乏公开竞争环境,业绩突出企业有利益团体操控,帮助业主和投标人将“暗箱操作”行为合法化,左右评标专家进而操控评标结果,甚至暗中实为投标人,种种现象不一而足。唯此对投标企业和代理机构实行统一的行业管理制度,开展招投标代理机构的清理整顿,进一步修订完善代理行业管理法规,统一行为标准、行业道德规范、行业奖惩制度,建立招投标代理机构的诚信档案和评价处罚体系,完善投标和代理机构的准入和退出机制,从制度和机制上“斩断”幕后操控的“黑手”,创造招投标公平竞争的环境。

(三)建立统一的综合评标专家库。调查反映:评标专家素质和行为决定招投标活动的最终结果,体现招投标评判机制的公正性,但是准入门槛太低,进入不经考核,从业不受培训,违规不作记录,信息不建档案,管理缺乏统一,退出没有机制,共享障碍很多。因此急需按照“专业分类科学、使用管理规范、专家资源共享”的思路,进一步完善专家队伍监督管理办法,对评标专家统一管理、培训、考核和档案管理,建立评标专家准入、退出、考核、奖惩和责任追究的动态管理机制,确保评标专家客观、公正的履行职责,维护招投标活动当事人的合法权益,建立公平公正的招投标评判机制。

(四)建立统一规范的操作程序和监管制度。调查反映:招投标法律法规尚存一些漏洞和冲突。一些行业主管部门和地方政府也为招投标活动设定了许多“规定”,行业垄断、地区封锁、限制和排斥潜在投标人,为权力和利益团体介入招投标活动,为违法违规操纵招投标结果提供条件和土壤,所以必须开展对招投标有关法规文件和标准文本的全面清理,废止过时和违规的,修订完善有冲突和缺陷的,并向社会公开清理结果。同时制定《四川省招投标监督管理办法》,建立健全包括招投标公告、资格审查、筛选、评标办法、专家选择、合同签订及履行、执行监督等各环节操作性强的规范性配套程序和制度,形成覆盖招投标全过程的操作程序和监管机制。

(五)建立统一的招投标信用评价体系。调查表明:由于对招投标各当事人管理分散、松懈、‘窜窜’满天飞,招投标活动各环节行为主体违法违规操作现象突出,招投标活动暗箱操作行为监管失控, “招投标只是走了一个形式而已”;常常是“一级队伍中标,二级队伍进场,当地民工施工”,一些地方甚至出现有专门出借各种资质的“借牌公司”。招投标企业和代理机构信用缺失。严重干扰公共资源交易市场秩序,政府和招投标制度的公信力下降,招投标制度受到质疑。因此应按照“政府启动、市场运作、权威地布、信息共享”的思路,统一信用信息平台,统一信用评价标准,统一信用法规体系,统一信用奖惩机制。将招投标当事人和代理机构及评标专家失信行为和违法违规行为记录在案,并适时向社会公开。以备资格审查、接受社会查询和责令退出依据。

(六)建立统一的投诉受理和监督执法体系。调查反映:招投标投诉受理和监督执法部门分散,带来投诉人投诉“无门”,投诉信件满天飞,投诉事件转送环节多、时间长、无结果,行业保护现象突出,违法违规成本低,而且纪检监察部门常常是有信访才发现,下级纪检部门无力对垂直管理的上级机关进行监督和查处。所以很有必要成立统一的招标投标投诉受理中心,完善招投标举报投诉处理机制,受理招投标活动中的举报、投诉并负责仲裁。各相关职能部门在各自职权范围内,依法对各类公共资源,交易活动实施监督,处理相关投诉,查处相关违规违法和行为。监察部门对公共资源交易监管职能部门及工作人员的职责履行情况实施监察,及时纠正和查处交易活动中的违法违纪行为。

                               

            二○○九年十月